3月21日，广东省发展改革委在官网上公布了2022年省重点项目分配计划。今年，全省安排了1570个省重点项目，总投资7.67万亿韩元，年度计划投资9000亿韩元。其中，安排前期工作的省重点建设前预备项目为1152个，总投资估计为5.88万亿韩元。

这笔资金来自哪里？其中国债资金是重要来源。今年全国两会政府工作报告也明确表示：“要善用政府投资资金，引导有效扩大投资。”今年计划分配3.65万亿韩元地方政府特别债券。" "

在“稳步单词、稳步进展”发展的总体基调下，在此次积极政策支持下，已经从去年开始在全国率先开展全省无隐性债务试点的广东，今年省两会如期宣布实现“清零”目标，隐性债务得到全面解决，对地方政府债务的安排和利用有何价值？海湾区内地9点如何积极利用专业债券扩大有效投资，服务高质量发展道路？

近三年来，中央政府拨出了地方政府的特别债务金额。

根据南岛记者的审查，今年中央安排的地方政府特别债券限额与2021年持平。如果再看一年，2020年为了扩大有效投资，中央分配了3.75万亿韩元的地方政府特别债券，比2019年增加了1.6万亿韩元。而且，从今年开始，政府工作报告提出，提高特别债券可以作为项目资本金的比例。

01/

促进主要公共服务资源的再分配

促进建立新的区域基础设施。

地方债有助于广东实现多项“全覆盖”。

去年，全国首次开展全省全球无隐性债务试点的广东在今年省两会上宣布如期实现“清算”目标，全面解除隐性债务。

隐性债务解除后广东省的显性债务水平高不高？广东金融学院地方债务研究郑正博士回答说：不高。预算执行情况报告显示，2021年GDP突破12万亿韩元的广东，政府债务余额为20414.84亿韩元，负债率仅为16%，在全国范围内相对较低。

2021年广东省财政实力和债务状况

(单位：亿元人民币)

去年广东GDP突破12万亿韩元，连续33年位居全国第一，全国首次开展全省全球无隐性债务试点，能够控制风险。

郑正表示，广东隐性债务清偿后，在抑制后续隐性债务方面效果将非常好。广东在2021年发行了再融资债券，实际上是对股票隐性债务的替换，切断了新的隐性债务。与一些国有企业向银行借的债务一样，利息也很高，因此政府可以通过发行债券来更换这些债务，从而消除隐藏的债务风险，同时降低债务利息。

从丁秀的角度来看，管理好新债务有几大好处。他说：我国经济目前正处于增长放缓阶段，财政收入增长率也将随之放缓。可以通过政府欠债的方式来弥补政府财力的不足。政府债务与企业债务相比具有属于公债，债务成本低的优点。

同时，特别负债对广东的基础设施建设起着至关重要的支撑作用。对经济的快速发展起催化作用。还有支出方面的利益过剩作用。例如，债务资金将用于教育、环境保护等民生项目，并将推进整个社会事业，改善社会的整体效果。

根据广东省2021年预算执行情况报告，广东积极争取中央下达的新债务限额为4139亿韩元，增长14.5%。80%以上的资金将投入“阳信一中”和补充板领域，起到引导有效投资的重要作用。2021年全省发行地方政府债券6759.96亿韩元，其中新增债券4069.46亿韩元，致力于保障重点领域和重大项目建设。

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去年广东新增债务八成资金投入到“两新一重”和补短板领域，极大地发挥了拉动有效投资的重要作用。

据悉，地方债对广东推动重点公共服务资源的再分配也起到了极好效果，并因此实现了多个“全覆盖”。

一是投入32.15亿元，推进粤东粤西粤北地区新建高校(校区)建设和开办，历史性实现本科、高职院校21个地市全覆盖。推动粤东粤西粤北地区高校办学体制调整为省属，预计省财政年均新增支出23.5亿元，相应减轻市县负担，帮助其腾出财力落实基础教育主体责任。

二是在基本完成中心卫生院、县级医院升级建设任务的基础上，投入65亿元，支持新一轮高水平医院建设，实现21个地市全覆盖。

三是推进高铁全覆盖。对粤东粤西粤北地市辖区内设计标准350公里小时跨市干线高铁重点项目建设，地方资本金由省级全额承担，历史性实现“市市通高铁”、正在向市市通时速 350公里高铁目标迈进。

此外，在推进区域性重大基础设施项目建设方面，广东去年还投入5.76亿元，推动政务数据中心、政务云平台等新型基础设施实现21个地市全覆盖。

02/

湾区建设机遇获更多债券资金支持

据2022 年预算草案报告披露，财政部提前下达广东省2022年新增债务限额为1909亿元。一是一般债券150亿元，分别为广东地区146亿元、深圳市4亿元。二是专项债券1759亿元，分别为广东地区1517亿元、深圳市242亿元。

占大头的专项债券如何使用?

今年广东省财政部门就表示，为支持“双区”和横琴、前海两个合作区建设，广东省财政用好用足政府专项债券，支持列入“十四五”时期粤港澳大湾区重大项目清单以及国家、省年度计划的重大项目申报地方政府专项债券。安排大湾区内地九市新增地方政府债券2373亿元，近三年年均增幅38.7%。

粤港澳大湾区上升为国家战略提出后，互联互通和建设国际科创中心，成为重点建设任务。打造“湾区一小时生活圈”“完善市政基础设施和公共服务设施”等建设内容的提出，更是让高速公路、城际铁路、跨海通道等方面的基建融资需求旺盛。

据不完全统计，从明确用于支持粤港澳大湾区建设的专项债资金情况来看，像2019年和2020年这两年，湾区内地九市就有八个城市获得专项债资金支持。

其中，广州市获得的专项债资金总额为659.3亿元，远超广东省其他地级市，占比全省36.86%；佛山市获得的专项债资金也在200亿元以上；江门市获得的专项债资金较少，为74.6亿元。东莞市、珠海市、肇庆市、惠州市和中山市所获资金均在100亿-200亿之间，差异并不明显。

为支持大湾区建设，

广东在发行专项债券上尝试喝“头啖汤”。

除此前先行先试，发行面值341.9亿元的粤港澳大湾区土地储备专项债券和10亿元的水资源专项债券外，去年10月12日，广东省再次先行先试，在澳门成功发行离岸人民币地方政府债券22亿元，发行利率2.68%，成为中国首个在境外发行地方政府债券的省份。同一天，深圳在港发行离岸人民币地方政府债券50亿元，成为第一个在港发债的内地地方政府。

72亿元的离岸人民币债券，为创新地方政府举债机制进行了一次重要探索，以较低的成本为广东和大湾区建设融资的同时，还支持了澳门和香港的发展，可谓“一箭双雕”。

03/

积极利用新增专项债推动发展

湾区这几个城市表现突出

受海内外疫情蔓延冲击，国内经济下行压力增大，专项债成为经济逆周期重要的调控政策，也是目前很地方政府搞建设、谋发展的重要资金来源。大湾区内地九市也不例外。

像佛山今年市两会政府工作报告就表示，去年该市专项债券资金投向了城市建设、社会民生等98个项目。获批的323.36 亿元再融资债券额度，则有效缓解了地方偿债压力，腾出了更多的资金支持其他急需项目的建设。

据统计，不少城市专项债务余额占比较大。

像珠海去年专项债务余额327.61 亿元，占地方债务余额的 68.8％。据珠海财政去年底透露，争取地方专项债的经验是，强化领导，高规格高标准推动债券项目谋划布局，提出“各区和各有关部门要开动脑筋，主动谋划，主动作为，加大专项债券谋划、储备和申报力度”的要求，分管市领导还主持召开债券申报工作会议。

黄茅海跨海通道（珠海部分）项目，就是珠海成功争取的个案。这个项目总投资129.85亿元，其中资本金106.85亿元，占总投资的82.29%。拟申请政府专项债券资金23.00亿元，占总投资的17.71%。

各市债务余额均未超过省下达限额，债务风险可控。

珠三角九市2021年债务与预算收入情况

（单位：亿元）

据2016年财政部印发的《地方政府一般债务预算管理办法》，一般债务收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还；专项债务收支纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。专项债务以对应的政府性基金收入、专项收入实现平衡。据此，从上表可看到，各市债务余额并没超过省下达的限额水平。而从还债能力来看，无论是一般债务还是专项债务，它们所对应的一般公共预算收入、政府性基金收入，都足以应付。这也说明，广东及珠三角各市对债务均有较好的承担能力。（注：表中空格或因数据未公开而未能找到）

据南都记者统计，从2021年债务负担率（执行债务余额/GDP）来看，除深圳、佛山未公开数据无法计算外，大湾区珠三角其他7市，最高的前三名分别是肇庆、珠海和江门。其中，肇庆高达33.3%，珠海为22.96%。

2021年广东及珠三角城市债务负担情况

（单位：亿元）

肇庆、珠海和江门负债水平虽然居前，但同样处于风险可控范围。肇庆去年向上争取新增债券额度排全省第 4 ，但其GDP增速在湾区内地九市中最高，为10.5%。（注：表中空格或因数据未公开而未能找到）

据《珠海2021年预算执行情况和2022 年预算草案的报告》披露，去年珠海加速推进基础设施项目建设，新增债券资金实现新高，全年共获得新增债券资金 136 亿元，为历年最大规模。而据初步测算，珠海综合债务率为 68.4%，低于警戒线，风险总体安全可控。

债券资金对肇庆扩大有效投资,争得发展先机，培育内生动力，可谓功不可没。

为了争当“湾区新秀”，加快建设粤港澳大湾区连接大西南枢纽门户城市，2019年肇庆就优先统筹 12.14 亿元债券资金重点保障肇庆新区重大平台交通路网、城市地下综合管廊等重大基础设施建设。2020年，肇庆市发改委还专门联手银行，召开“肇庆市2020年地方政府专项债专题研讨会”。

2021年，肇庆向上争取新增债券额度排在全省第 4 位，其中用于产业园区、重点产业项目周边配套设施及通用厂房等领域债券项目占比达 70%。而这一年，肇庆GDP尽管尚未突破3000万亿元，但其增速在湾区内地九市中最高，为10.5%。

2022年，肇庆表示，将合理安排和使用专项债券资金拉动有效投资，集中财力资源投向广东省（肇庆）大型产业集聚区建设、 “一江两岸三组团”发展格局、创新驱动发展战略、重大民生工程以及全面推进乡村振兴等重点，全力服务于产业招商落地提质增效。

惠州也在积极作为：2021年惠州争取到新增专项债券 142 亿元，比 2020 年的 100.2 亿元提升42%；争取到一般债券 1.3 亿元，是近5年来首次获得新增一般债券资金支持。也因此如此，惠州去年债务负担率排名第四，为17.34%。

为用好用足债券政策，东莞也不甘人后。

东莞表示，2021年新增债券232亿元，全部为专项债券，比去年增加69.3亿元，增幅42.6%。其中市本级分配债券资金81.84亿元，投入75.93亿元用于基建项目。可以说，这些资金，一定程度“助攻”东莞成功跻身“GDP万亿俱乐部。

不可否认，地方专项债正在湾区建设中发挥着重要的作用。但如何用好管好地方债至关重要。

据珠海财政部门披露，珠海建立起跨部门工作机制，在市重点项目总指挥部稳投资工作专班下增设债券资金小组，由市财政局和有关部门牵头，各行业主管部门配合，加大力度推进专项债券项目储备工作，加快推进债券资金使用，提高资金使用绩效，统筹解决工作推进中存在问题。

值得注意的是，东莞为落实地方政府债务报告制度，增强地方政府债务信息透明度，去年才主动接受人大监督，首次向市人大常委会专题报告地方政府债务管理总体情况。去年其财政管理工作也首次获得国务院督查激励，成为当年全省唯一获此殊荣的地级市。

新的一年，肇庆表示，其财政政策的制定和落实均放在服务全市经济社会高质量发展中考量谋划。这个考量，其实也是当下正在走高质量发展之路的湾区内地其他各市的出发点。

出品：南都大湾区工作室

采写/数据收集：南都记者 黄海珊 实习生 黎子延 罗紫阳 杨婵

数据来源：全国、省、市政府工作报告，各市本级政府决算公开、本级政府预算公开、地方政府债务信息公开、年度预算执行情况和 预算草案的报告等

南都制图：张钦