总部机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配。这一办法的实施对象属于中央与地方共享范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，如跨省市经营的地方商业银行等。这种模式主要由国家层面作顶层安排，不需要政府之间另行协商，但只适用于特定机构和税种。

三、长三角一体化示范区建设财税分享面临诸多难题

一是财力基础差异加大了统筹协调难度。根据三地公布的财政数据，2018年青浦区一般公共预算收入为203.1亿元，吴江区为152.5亿元，嘉善县仅为61.6亿元，三地财政收入相差甚大。可用财力更是如此，由于上海市对区的转移支付力度较大，2018年青浦区可用财力达到360.5亿元，约为吴江区（170.2亿元）的2倍，嘉善县（55.4亿元）的近7倍。同时据调研了解，三地中吴江区虽然收入尚可，但地方政府债务负担较重，青浦区则没有什么地方债务负担。由于三地财力基础存在较大差异，加大了财政的统筹协调难度，示范区投资开发必须考虑各地的财力承受能力和公平性问题。

二是财税体制差异要求高层级的顶层设计。由于上海是直辖市，浙江省实行“省管县”财政体制，因此青浦区和嘉善县仅涉及中央、省（市）、区（县）三个财政层级，而吴江区涉及中央、省、市、区县四个财政层级。从税收分成比例看，增值税地方留成的50%部分，上海市与青浦区按照17.5%∶32.5%的比例分享，浙江省与嘉善县的分成比例为10%∶40%；企业所得税地方留成的40%部分，上海市与青浦区的分成比例为20%∶20%，浙江省与嘉善县的分成比例为8%、32%。吴江由于实行四级财政体制，其地方所得部分涉及在江苏省、苏州市、吴江区三者之间的分成，增值税地方分享部分省级留存10%、苏州留存10%，其余30%部分全部归属吴江区；企业所得地方分享部分省级留存8%、苏州留存10%，其余22%部分全部归属吴江区。因此，嘉善县的增值税、企业所得税两税留存比例最高（分别为40%和32%），青浦区与吴江区比例接近。由于三地主要税收地方留成比例不统一（如表1所示），如果把三地地方税收全部交由示范区管理执行机构统筹使用，这将导致三地税收贡献有高有低，对有的行政区来说是不公平的（如嘉善县由于地方税收留存比例较高，财力薄弱反而共享的相对较多），如果没有高层级（省级层面或者中央层面）的顶层设计，很难协调三地政府之间及其与示范区管理机构的利益。

三是招商政策差异加剧了税源同质竞争。招商引资是地方政府促进经济发展的重要手段，由于产业基础和财力不同，三地的财税扶持政策存在较大差异。据调研了解，青浦区最高给予企业相当于地方税收收入40%的财政扶持；吴中区针对企业实际缴税总额，分别给予相当于地方税收收入40-70%的财政扶持；嘉善县则主要通过股改/上市奖励、工业发展基金、高新技术培育等奖励形式对企业进行扶持。招商政策差异既加剧了政府间的税收竞争，又导致产业结构雷同，难以实现错位竞争和资源的最优配置。

四、构建示范区“投入共担、利益共享”财税分享机制的建议

一体化示范区建设财税分享涉及三地政府、示范区管理执行机构和开发建设平台公司、区内区外企业等诸多主体，构建跨区域财税分享机制必须加强顶层设计，在制度设计上应处理好四个方面的关系。

一是三地政府与示范区管理执行机构及开发建设主体之间的关系。示范区建设既要打破行政边界，又要不改变现行行政隶属关系，原有三地政府仍继续履行职能，同时，示范区又必须统筹一部分财力进行集中建设，税收分享机制必须明确哪些收入归原来的地方政府，哪些收入由示范区管理执行机构交由开发建设主体统筹使用，因此，既需要三地政府间也需要三地政府与示范区管理执行机构间协商财税分享方式。

二是增量企业与存量企业税收之间的关系。预计示范区建设将引起一波投资高潮，会吸引大量企业进来，三地政府为了支持示范区发展，也应导入一些企业，为了照顾各地的既得利益和财力，税收分享机制对存量企业和增量企业不能一刀切，应以新增企业的增量税收分享为主。

三是投入共担与利益共享之间的关系。前期示范区建设需要投入大量资金，三地政府财力、公共服务水平、基础设施条件等差异较大，在共同投入时如何确定各自的出资比例，在共享利益时如何实现收益与投入相对等，必须兼顾公平与效率。

四是区域一体化发展与适度竞争的关系。竞争是促进区域发展的巨大动力，示范区建设应兼顾统一性与差异性，为了实现更好的共同发展，财税分享应与示范区产业规划相结合，统筹产业规划布局，统一招商政策，加快形成产业链梯度分工，同时也会有一定的适度竞争，激励各方共同“做大蛋糕”。

为了破解难题，彰显示范区制度创新的集中度和显示度，可选择三地交界的部分镇作为示范区近期重点建设区域（先行启动区），财税分享制度可以在先行启动区内试行，等条件成熟时然后再推广至整个示范区以及长三角区域。基于以上总体考虑，提出以下五个方面具体政策建议∶

一是共同出资组建市场化的示范区开发建设主体。示范区财税分享的前提是投入共担，由于示范区建设不打破现行行政隶属关系，应利用长三角区域市场化水平较高的优势，由三地按照财力等因素共同出资组建市场化的示范区开发建设主体（如沪苏浙的股权结构可设定为4:3:3），接受示范区管理执行机构的领导，负责示范区内园区的投资、开发、运营和管理，既可以投资开发新园区，也可以参股示范区内的现有园区，按照股比或者约定方式分享园区投资收益，以此实现投入共担、利益共享。

二是前五年建设期内地方税收全部留给示范区。示范区内的财税分享可通过政府之间的协议进行约定。考虑到示范区建设周期较长，前期很难有收益，而税收分享属于“后端环节”，只有前期的投入力度大、开发强度高、协调效果好，才会有后续源源不断的税收。为此，建议在投入较大的前五年，示范区内的税收收入，除上缴中央部分外，地方税收部分全部留给示范区用于支持其发展。这样既可以解决三地之间财政体制不同的矛盾，又可以为示范区建设提供更多的财力保障。

三是对政府主导的迁入企业的税收进行合理分享。为了支持示范区发展，三地政府应导入一些符合示范区产业发展方向的企业，对于政府主导的示范区外的企业迁入行为，可参考京津冀地区产业转移税收分享的办法，迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的增值税、企业所得税，由示范区和迁出地区按50%∶50%进行分享。对于示范区内三地之间的企业迁移，可参考上海目前对于非制造业跨区迁移的规定，以企业迁移前三年缴纳的区县级税收收入年度平均值为核定基数，由迁入地政府给予迁出地政府三年的财政补偿。

四是运用部分增量税收建立示范区发展“资金池”。运用示范区内企业产生的地方增量税收设立发展“资金池”。初步建议存量企业产生的地方增量税收，20%投入资金池，增量企业产生的地方税收，80%投入资金池。资金由示范区管理机构和开发主体统筹使用，主要用于支持示范区内跨区域重大基础设施、跨区域重大生态环保项目、跨区域重大公共服务项目、以及符合示范区功能定位的重大产业项目等。

五是统筹示范区内的招商政策。目前三地招商政策各不相同，建议加强统筹，避免通过比拼企业返税、各类奖补产生恶性竞争，而要更加注重加强土地开发、产业准入门槛等方面的统筹力度。但同时，统筹并不是统一，适度差异性的招商政策有利于调动三地招商的积极性。

上海市发展改革研究院 魏 陆 王晓艳 刘 晶

（转载自《长三角观察》2019年第10月号（总第95期））