财政投资项目由于财务监督、管理要求，经常以政府机关审计意见作为施工合同结算的依据。由于各种原因，原则上建设单位对最终审计报告一般不会提出异议，施工单位可能不会完全认可审计意见。如果不服作为结算依据的审计意见，施工机关到底能不能提起行政诉讼？

《审计法》第53条规定：“审计机关对有关会计收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”审计机关对审计机关作出的关于财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关本级人民政府作出判决，本级人民政府的判决是最终决定。" "

《审计法实施条例》第五十二条规定：“审计机关根据《审计法》第十六条、第十七条和本条例第十五条规定对审计监督的审计决定不服的，可以在审计决定作出之日起60日内提请审计机关本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”根据上述规定，对财政收支审计决定不服的，审计机关应当提请审计机关本级人民政府裁决，而不是通过行政复议或行政诉讼提出异议。

因此，在财政投资项目的情况下，如果建设单位审计人员对审计报告有异议，则不是提起行政复议或行政诉讼，而是提请政府裁决。原则上施工单位不是审计人，无权根据审计关系对审计报告提出异议。

有人认为，由于合同当事人同意以审计意见作为结算依据，所以审计意见的准确性对施工单位的权益有很大影响。也就是说，审计报告和施工单位有法律利害关系，所以施工单位可以提起行政诉讼。通过纠正和改变审计报告方式，可以保护自己的权益。笔者对此持有不同的观点。

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会发布的《关于对地方性法规中以作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》(法共准备书[2017] 22号)实务界基本上承认结算依据的选择、确认，当事人的民事权利不能被行政法、法规明确。双方当事人未约定审计意见作为结算依据的，审计意见对施工单位没有约束力或影响。审计意见影响施工单位权益的原因实际上是双方当事人的合同约定，而不是审计意见行为本身对施工单位有行政法上的利害关系。在这种情况下，不能断定施工机关具有行政诉讼原告的主体资格。否则，如果让当事人通过民事协议介入行政法官界，民事和行政关系必然会混淆，导致行政诉讼原告主体泛滥和混乱的局面。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条第2款规定：“合同约定是审计机关提出的审计意见作为工程价格结算的依据，应根据当事人的本意，将合同的工程价格结算依据确定为真实有效的审计结论。承包商提供审计机关的审计意见不真实、不客观的证据，人民法院可以允许当事人通过鉴定补充、材料证、质量证补充等方法纠正审计意见的缺陷。上述方法无法解决，应授权当事人申请工程成本验证。”上述司法政策已明确表示对结算所依据的审计意见有异议，应通过进一步鉴定、材料证、补充质证等方式纠正审计意见的缺陷，解决纠纷，而不是要求变更审计机关的审计意见。

结论不服作为结算依据的审计意见，施工单位无权提起行政诉讼，要求审计机关更改审计意见。同样，以财政审查结果为结算依据约定的情况下，施工单位也无权通过提起行政诉讼要求变更审查报告。