新的特别债务工作开始了。今天我们可以谈谈如何提前准备2023年的特别债务项目，确定新的政策流出口。

一、特别债务申报背景

3月5日，十三届全国人大五次会议在人民大会堂举行开幕式。会上提出今年GDP预计增长目标为5.5%左右。由于传染病等因素，今年消费、出口增长有限，实现5.5%增长目标的任务艰巨。政府基础设施投资将成为稳定经济、促进发展的重要契机，预计要实现8%的增长目标，投资压力很大。

过去十年，我国地方财政支出规模总体上大于收入规模，财政收支差额逐年扩大。由于防备隐性债务的情况严重，增加新的专项债券成为基础建设投资的主要资金来源。

7月28日，中共中央政治局会议指出“支持地方政府的特别债务限额”。接着，李克强总理主办的经济大省政府主要负责人座谈会上也表示：“目前各地方的债务余额还没有达到债务限额，要依法留出债务限额空间。条件项目越多，可以从更多的地方获得资金。”

根据一系列政策和文件，到目前为止，专业债务申报总体政策仍在放宽，专业债务仍然是地方项目融资的有效手段。

年7月，财政部举行了2022年上半年财政收支新闻发布会，财政部负责人介绍说：“截至6月底，各地发行了3.41万亿韩元的新特别债券，2022年用于项目建设的新特别债券限额基本发行。”

但是，2022年特别债务发行完成并不意味着今年特别债务工作已经完成。

根据部分地区通知，第四季度财政部预计将提前到2023年部分特别债务限额，达到1万亿韩元的规模。最近，很多财政厅和发展改革委联合要求提前做好2023年特别债务项目申报储备工作。如果明确要求某省在2023年储备需求6000亿韩元，要求各地“深入挖掘潜力，寻求需求，抓紧前期完成研究和再评价，9月底完成500亿储备任务”。甚至有一些地区需要在11日之前完成第一次申报工作，并将所有资料报告省厅。

由此可见，特别债务业务已成为经济保全的重要任务，时间紧迫，任务繁重。

既然新的特别债务工作已经开始，那么如何提前准备2023年的特别债务项目，并确定新的政策流出口？

二、特别债务计划的三大战略

根据过去的经验，发行特别债务必须符合以下条件：

1.必须满足特殊债券风险管理要求和发行条件

2.利益和融资需求平衡的基础设施和公共服务项目。

优先考虑正在建设的项目。

经过近几年的申报，各地申报特别债务的过程中普遍存在以下三个问题。

1.有限制，但没有适当的项目要申报。

2.没有适当的项目申报的原因是项目收益没有被充分发掘。

3.项目收益挖掘不足的核心原因是不知道项目计划和项目收益挖掘方法。

问题的核心其实是：好的项目都已经申报过了，剩下的项目难以直接满足专项债的申报要求，但专项债承担着保经济的重任，这时候可以怎么做呢？

根据近年专项债成功申报的经验，专项债项目的谋划其实有三大策略：肥瘦搭配，远近统筹、同类合并。

所谓肥瘦搭配，主要是解决专项债收益平衡难的问题。比如，市政道路无收益，幼儿园、体育中心有收益。但是市政道路由交通局或交投申报；而幼儿园等由教育局申报，会导致市政道路无收益难申报成功，而幼儿园项目有收益没有最大化挖掘收益。这样的话，核心的解决思路就是加强区域项目资源开发整合，将有收益和没有收益的相关项目进行整体谋划，解决纯公益项目收益平衡难题。

举个例子来说，我们曾实施过一个保障性住房项目，其原项目只有大部分的道路及基础配套设施，项目净产出无收益，为了平衡投资，在项目内纳入了保障性租赁住房、幼儿园、智慧停车场等有经营性收入的项目。

第二个策略，即是远近统筹，用以解决投资额过小而导致申报成功率低的问题。经过几年的发债，各个地区普遍存在当年要做的、规模尚可的项目大多已经发债，项目储备不足且金额过小的问题。然而，专项债申报受政策影响大，明后两年政策收紧概率高。因而，可以将近三年计划实施的项目统一进行包装，积极抢占政策窗口，乘好政策东风。

比如我们曾做过一个“城市风廊及配套设施项目”，即是打包了该区块近几年要实施的项目，成功申请到了15.9亿元的发债额度。

第三个策略，即是同类合并，用以解决同类项目投资额过小而导致申报成功率低的问题。各地的项目，容易出现同类项目处于不同区域，由不同业主申报从而导致单个项目投资额过小，申报成功率低的问题。这时候，建议将区域内多点位分布的同类项目统一谋划，组合申报，包装成同一主题的大项目包，既能提高单个专项债投资额，又能解决无收益类项目因缺乏资金导致开工难的问题。

就比如我们曾谋划过的一个“乡镇公墓项目”，单个公墓投资额低，难以入库，为了提高申报成功率，最后将四个乡镇的生态公墓项目打包在一起实施，成功申请到了1.2亿的专项债额度。

综上所述，我们可以通过肥瘦搭配、远近统筹、同类合并，分别解决专项债项目收益平衡难、投资规模小、申报成功率低的问题。

有了谋划策略之后，2023年的专项债任务已经下达，具体要如何准备呢？

三、专项债申报准备工作如何做？

根据历年的专项债申报经验，可分为以下五个步骤进行专项债申报准备工作：项目收集、清单筛选、潜在项目调研、项目包装、工作方案。

首先，第一步统筹考虑地区内所有要做的项目，收集近年投资计划及项目清单。结合项目类型、项目内容、投资额大小、是否有收益等情况，对区域所有项目进行通盘谋划，为每个项目匹配最合适的融资路径，如专项债、政策性银行贷款、商业银行贷款、社会资本合作、申请上级补助等。

第二步，根据专项债投放领域以及项目紧迫度进行项目初步筛选。根据最新政策要求，专项债重点支持领域包括：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施此十大领域。

第三步，与项目各部门进行对接，模板化高效调研项目情况。通过模块化调研，深入了解潜在发债项目的建设内容、实施进度、推进困难、包装思路等信息。

通过以上三步，我们已经准备了“散装”的项目，也就是已经配好了材料。那么，配好材料后，可以如何“炒菜”，把项目包装完善呢？

核心即是运用刚刚所述的“肥瘦搭配、远近统筹、同类合并”进行项目的包装。

项目包装完成后，进入第五步骤：为包装好的项目拟定工作方案，提前准备申报所需资料。专项债申报需要项目建议书、可行性研究报告、实施方案（含事前绩效评价）、收益与融资自求平衡测算方案、财务评价书、法律意见书，申报资料繁杂，每次申报时间紧迫，建议提前启动申报材料编制工作。