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谢谢。张传杰：在边境墙拨款纠纷中可以看到美国政治的极化。

作者：谢涛，北京外国语大学国际关系学院教授，院长张传杰，清华大学国际关系系副教授。

资料来源《当代世界》 2019年第6期；现代世界

微信平台编辑：周悦

内容摘要

从竞选到执政，反移民一直是美国总统特朗普的核心议题之一，为此，他坚决主张在美墨边境筑墙，以阻止非法移民，遏制毒品走私。共和党和民主两党的政治精英和普通民众高度极化，无法就修建边境墙达成任何协议，从而导致了美国历史上最长的联邦政府的裁决。两党围绕边境墙展开的激烈政治斗争实际上反映了当前美国社会的身份纷争。边境墙的反对者赞成美国社会的人口构成和价值观多元化，支持者们对多元化充满恐惧。边境墙本来是用来隔离美国和墨西哥的，但实际上分裂了美国本身。

关键词

非法移民边境墙极化身份

当地时间2019年2月15日，美国总统特朗普签署声明：“南部边境目前的状况导致边境安全和人道主义危机，威胁国家核心利益，构成国家紧急状态。”根据美国现行法律，紧急情况下总统可以行使国防部建设资金修改和陆军民用工程资金使用等多种特殊权力。众所周知，特朗普这一“非常”措施背后的目的是在国会拒绝支出的情况下动员军队和军备，在美国和墨西哥边境修建边境墙。

无论是选举期间还是上任以来，特朗普都坚决主张在美墨边境筑起围墙，以防止非法移民、毒品和犯罪分子进入美国，因此边境墙也成为了特朗普特色的政策议题。特朗普为了这面墙，35日关闭了联邦政府大门，推迟发表2019年国情咨文两周，宣布美墨边境紧急状态，以及就任以来首次行使否决权，不惜一切代价。

但是直到今天，特朗普难忘的边境墙更多地停留在政治话语和设计蓝图阶段。特朗普在修墙上遇到困难，关键在于美国政治的戏剧化。无论是普通选民还是政治精英(包括总统和国会议员)，民主党和共和党的意识形态差距都在扩大。意识形态上的差距越大，政策上的妥协越困难，其直接结果就意味着决策僵局的频率越高。在覆盖边境墙问题上，共和、民主两党之间的僵局使这面墙成为美国政治极化的另一个象征。边境墙本来是用来隔离美国和墨西哥的，但实际上隔离了美国本身。毕竟，特朗普的边境墙引发的争议从根本上反映了当前美国社会的身份危机。

从竞选到执政，反移民一直是美国总统特朗普的核心议题之一，为此，他坚决主张在美墨边境筑起围墙，以阻止非法移民，遏制毒品走私。墨西哥边境城市提华纳海岸的美墨边境隔离墙。

危机中的美墨边境

美国有加拿大和墨西哥的两个陆上邻国，但自2015年参加总统竞选以来，特朗普只关心美墨边境，对美卡边境只字不提。因为在他看来，美墨边境的非法移民和毒品走私问题已经对美国构成了严重的非常规安全威胁。

美国和墨西哥边境从西部开始太平洋，向东到墨西哥湾，横跨加利福尼亚、亚利桑那、新墨西哥和得克萨斯四个州，长达1900多英里。两国已经从19世纪末开始划定了边界，但此后近100年来，这一边界在地图上的存在比现实中更多。因为边界没有连续和明显的边界标记(更不用说边界栅栏或边界墙了)。边境巡逻形同虚设，加上美国和墨西哥在社会经济发展上存在巨大差异，因此来自墨西哥(以及其他拉美国家)的非法移民如潮水般从美墨边境涌入美国。美国边境巡逻队(美国边境巡逻队)的统计数据(见图1)显示，20世纪60年代在美国-墨西哥边境被捕的非法入境者人数平均每年不到10万人。

图1美国边境巡逻队逮捕的非法入境者人数(财政年度)

资料来源：United States border patrol，south west border sectors，“total illegal alien apprehensions by fiscal year”，

为了防止非法入境，美国边境巡逻队

1990年开始在美墨边境的圣地亚哥市修建屏障，到1993年该屏障已长达14英里。这道屏障也被称为基础围栏（Primary Fence），是边防巡逻队“通过威慑实现预防”战略的一部分。1996年美国国会通过了《非法移民改革与移民责任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），授权司法部部长（后来改为国土安全部部长负责）在边境修筑更多的屏障，并授权边防巡逻队修筑次要围栏（Secondary Fence）以巩固现有的14英里长的基础围栏。由于加州海岸委员会认为次要围栏造成了环境破坏，因此该围栏修筑了9.5英里就停止了。此后，美国国会在2005、2006和2007年相继通过三部法律，要求国土安全部在边境修筑屏障，并在2007年的法律中明确规定，在西南边境修筑不少于700英里的屏障。然而，截至2014年10月，国土安全部只修建了大约653英里的屏障，没有达到国会的要求。

除了修墙，打击非法移民的另一个重要手段就是严惩非法入境者，以起到威慑作用。然而由于种种原因，美国长期以来对非法入境者采取的是“抓获后就地释放”（Catch and Release）的政策，而不是起诉或遣返，从而造成大量非法入境者滞留美国成为非法移民。由于非法移民难以精确统计，因此各个机构（包括国土安全部）的数据都是估算。以皮尤的数据为例（见图2），1990年美国有非法移民350万人，此后逐年迅速上升并在2007年达到创纪录的1220万人；2007年后逐年缓慢下降，但在2016年仍有1070万人，占美国总人口的3.3%。皮尤的数据还显示，2016年美国民用劳动力（即不包括军队）中有780万非法移民，占民用劳动力总数的4.8%。由耶鲁大学和麻省理工学院三位学者组成的研究小组的估算则比皮尤高出很多：2016年美国非法移民保守估算也有1670万人，平均估算为2210万人。

图2 美国非法移民总数（单位：百万）

数据来源：Jens Manuel Krogstad et al., “5 facts about illegal immigration in the United States”,

同时，美墨边境面临的另一个严重问题就是毒品走私。根据美国药物滥用与精神健康服务局（Substance Abuse and Mental Health Services Administration）2017年药物使用与健康调查数据，美国12岁及以上人口中有3050万人在过去一个月使用过非法药物，占该群体人口总数的11.9%。这项调查还显示，这个群体中有大约1140万人在过去一年中滥用类鸦片药物（包括海洛因和处方类去痛药）。如此庞大的使用非法药物和滥用药物群体使美国成为全球最大的毒品消费国。兰德公司2014年发布的一项评估报告显示，在2000—2010年期间美国毒品消费市场已经达到平均每年约1000亿美元。巨大的毒品消费市场导致毒品走私盛行，而美墨边境又是美国走私毒品的最大来源。根据美国海关和边境局的数据，2016财年美墨边境缴获的大麻、冰毒、海洛因和可卡因分别占全美缴获总量的98%、96%、83%、44%。此外，毒品走私还涉及跨国犯罪集团、黑帮以及贩卖枪支、枪支暴力、洗钱等其他犯罪行为。

总之，至少在特朗普眼中，美墨边境大规模的非法移民和毒品走私已经对美国构成了严峻的非传统安全挑战。正是在这样的背景下，修筑边境墙成了他竞选和执政的标志性议题。

特朗普的边境墙情结

最早从2014年开始，特朗普就在各种采访、演讲以及自己的推特中明确主张在美墨边境修筑一道墙以阻挡非法移民。他在当年8月6日发送了一条简短的推特：“保护边境安全！修筑边境墙！”（Secure the border! Build a Wall!）他还一再强调，不仅要修墙，而且要让墨西哥政府承担修墙的费用。他的竞选团队在2016年4月初公布了一个如何迫使墨西哥承担边境墙费用的详细计划。在2016年8月31日于凤凰城发表的移民政策演讲中，特朗普首先讲述了几起非法移民杀害无辜美国人的惨案，然后对希拉里和时任总统奥巴马的移民政策进行了猛烈抨击，最后宣布了自己的移民政策，包括用“创纪录的时间”在南部边境修筑一道“成本合理”的“伟大的墙”以阻挡非法移民，并再次宣称墨西哥政府将为这道墙埋单。

除了阻挡非法移民，特朗普修墙的另一个理由就是防止毒品进入美国。尽管他在竞选中几乎没有提及这一点，但是就任以来却在多个场合表示修墙可以防止毒品走私。在2017年7月面对执法机构官员的一次讲话中，他说，“我们将修建一道真正起作用的边境墙，它将在防止跨境毒品走私上发挥重要作用”。在接下来的一个月，他又在两个不同场合的发言中表示，边境墙将有效防止大量毒品从美墨边境流入美国。当联邦政府因为修墙拨款之争而被迫关门之后，特朗普于2019年1月8日发表了全国电视讲话，宣称“南部边境已经成为大量非法毒品进入美国的输送管道”。

正因为边境墙是特朗普竞选的标志性议题，他在大选中也一再承诺当选后立刻开始修墙，因此他在宣誓就职后第五天就签署了《边境安全与改进移民执法》（Border Security and Immigration Enforcement Improvements）的行政命令。该命令除了要求联邦执法机构加大打击非法移民的力度外，还指出将在美墨边境修筑一道边境墙，并第一次对这道墙进行了明确定义：“连续的实体墙或者类似的坚固、连续、不能通过的实体障碍。”修墙无疑需要钱，然而在美国的政治体制下，总统有权却无钱，因为宪法明确规定，联邦政府的每一笔开支都必须获得国会拨款。因此，特朗普签署的行政命令的象征意义（兑现竞选承诺）远远大于实质意义。

尽管特朗普无权拨款修墙，但2016年大选后共和党控制着第115届国会参众两院，在两党竞选政治的驱动下，共和党议员理应积极支持他的政策议题并助其拨款。然而，事实并非如此。虽然共和党在减税、最高法院法官任命、贸易保护主义等方面扮演了特朗普坚强后盾的角色，但在修墙这件事上却一直未给予应有支持。《今日美国》在2017年9月就特朗普所最初要求的16亿美元修墙预算对所有国会议员进行了一项调查，发现292名共和党议员中只有69名支持者，剩下的共和党议员中3名反对、少数几名没有直接回答、其余的则拒绝回答。由于大多数共和党议员并不认为美墨边境安全是一项重要的立法议题，因此2018财年预算中边境安全预算仅有16亿美元，并且这其中只有很少一部分可以用来修墙。虽然共和党愿意在2019财年预算中再单独拨款16亿美元用于修墙，但这与特朗普要求的57亿美元相差很远。尽管在后来的预算谈判中，众议院被迫批准了57亿美元的修墙预算以避免政府关门，但该项预算法案未获得参议院通过，于是就有了2018年12月22日开始的联邦政府关门。

2018年中期选举后，民主党重新控制众议院，这对特朗普雄心勃勃的修墙计划无疑是致命一击。首先，根据美国宪法，所有国会拨款必须先通过众议院。其次，虽然很多民主党议员曾在2013年积极支持一项重大移民改革法案（其中包括在美墨边境修筑700英里的围栏），但时任总统奥巴马是民主党人，而现任总统是共和党人。中期选举结束后不久，时任众议院民主党领袖南希•佩洛西就在多个场合表示坚决反对修墙。在2018年12月底的一次采访中，当被问及是否愿意给边境墙提供资金时，她说：“不。我们要说多少次‘不’才够？不会给边境墙一分钱。”2019年1月3日，新一任国会宣誓就职，佩洛西担任众议院议长，这等于宣判了边境墙死刑。在她就职前联邦政府就已经陷入停摆，就职后她为了让联邦政府早日开门也与特朗普多次谈判，包括答应拨款13亿美元用于加强边境安全（如雇佣更多的边防巡逻队员），但即使是特朗普答应让政府立即开门以换取边境墙拨款，她也毫不妥协。

为了修筑边境墙，特朗普不惜把联邦政府预算作为“人质”：不修墙，就关门。而以佩洛西为首的民主党则坚决怼回去：要修墙，没门！于是就有了美国历史上最长的联邦政府关门，从2018年12月22日起到2019年1月25日，整整35天。此外，为了对特朗普极限施压，佩洛西以联邦政府关门影响国会大厦安保为理由，建议特朗普：或者等政府重新开门后再去国会发表2019年国情咨文，或者以书面形式发布国情咨文。而特朗普则以牙还牙，第二天就给佩洛西回了一封信，宣布由于政府关门而不得不推迟后者出访阿富汗等国的行程，并取消了后者使用军用飞机的权利。

虽然在媒体、公共舆论以及部分共和党议员的强大压力下，特朗普被迫于1月26日让联邦政府重新开门，不过他仍然坚持“不修墙，不罢休”。情急之下，他决定利用1976年通过的《国家紧急状态法》，于2月15日宣布美墨边境处于紧急状态，为自己调动军队和军费修墙提供法律基础。对此，民主党控制的众议院在2月26日以245票赞成、182票反对通过了一项推翻该紧急状态令的决议。共和党控制的参议院在3月14日也以59票赞成（包括13名共和党参议员）、41票反对通过了众议院的决议。但是，参议院投票之后的第二天，特朗普就否决了这项决议，这也是他就任以来第一次行使否决权。

被一道墙分裂的美国

尽管特朗普一直宣称，在美墨边境修筑一道墙将有效防止非法移民和毒品走私，然而大量证据表明，边境墙的作用非常有限。首先，墙是固定的，而人是移动的，就算边境墙密不透风、异常坚固、无法翻越并横跨整个美墨边境，非法移民和毒贩还可以绕道海路或者北面的美加边境。其次，美国边防巡逻队的数据显示，绝大多数非法移民在边境口岸被拘捕，只有少数越过无人看守的边境进入美国。第三，美国边防巡逻队的数据显示，绝大多数走私毒品是通过人或者车辆由边境口岸进入美国，还有一些则是通过穿越边境的地下通道进入美国。

既然修墙的作用非常有限，特朗普为什么一直坚持要修呢？可以肯定地说，特朗普这样做的最重要原因是选举政治。简而言之，为了赢得2016年大选以及为了在执政期间保持民众的支持率（为2020年大选做准备），特朗普必须找到一个能动员选民的议题。然而，由于美国国内政治高度极化，两党选民和精英在一系列重要议题上存在尖锐矛盾，因此要找一个两党大多数选民都有共识的议题几乎不可能。在这种情况下，特朗普的理性选择就是找一个能够最大程度上动员共和党选民（尤其是具有强烈党派认同的“基本盘”）的议题，而移民无疑就是这样一个议题。

各种民意调查数据表明，移民确实有效地动员了共和党的“基本盘”。首先，特朗普把移民作为竞选和执政的主要议题成功地设置了选民议程。皮尤2016年8月的一项调查显示，登记选民中特朗普的支持者有66%认为移民是“一个很大的问题”，而希拉里支持者的相应比例却只有17%。大选结束后的出口民调显示，投票给特朗普的选民中64%认为移民是当前美国面临的最重要问题，而投票给希拉里的选民只有33%这么认为。盖洛普的调查结果显示，2016年之前只有5%左右的美国人认为移民是“美国当前面临的最重要问题”。虽然大选期间这个比例曾超过10%，但此后稳步回落并在2017年1月特朗普就职时达到过去2年的最低点（4%左右）。随着特朗普与国会因为修墙拨款而剑拔弩张，这个比例也在大幅波动中呈现明显上升趋势，并在2018年7月激增至22%，成为该项调查自2001年以来移民议题的最高比例。具体到两党选民，在2017年8月只有11%的共和党人和7%的民主党人认为移民是最重要的问题，此后两党的比例均逐渐上升，只不过共和党上升更快，到2018年7月前者已经增加到35%，而民主党为17%。

其次，一旦成功设置议程，两党在移民议题上的分歧就日益显著。皮尤2016年3月的一项调查显示，在共和党初选中支持特朗普的登记选民有52%的人认为，即使满足某些条件，非法移民也不应被允许合法留在美国，而这个比例在希拉里和桑德斯的支持者中分别为12%和10%。皮尤2019年1月的一项调查显示，从2017年2月到2019年1月，共和党人中认为“大幅度延长美国与墨西哥的边境墙”将“明显减少”非法移民的比例从58%增加到69%，而民主党人的比例则基本保持不变（9%和7%）。上述提到的出口民调还显示，特朗普的支持者中有83%认为在美国工作的非法移民应被遣返回国，而希拉里的支持者中只有14%的人持这样的观点。

至于修筑边境墙，皮尤在2016—2019年的六次调查显示，两党选民在这个议题上存在着不可逾越的鸿沟。当被问及是否支持“大幅度延长美国与墨西哥的边境墙”时，共和党和民主党的支持率在2016年分别为63%和13%。到了2019年1月初（当时联邦政府正处于关门状态），82%的共和党人支持而93%的民主党人反对，他们之间几乎是完全对立。当被问及如果结束政府关门的唯一途径是国会通过一项包括修墙拨款的法案时，88%的反对者（想必绝大多数为民主党人）认为这是不可接受的；相反，如果结束政府关门的唯一途径是国会通过一项不包括修墙拨款的法案时，72%的支持者（想必绝大多数是共和党人）认为这是不可接受的。此外，党派认同也显著影响了受访者对政府关门的看法。民主党人中有94%认为政府关门是一个严重问题（包括“非常严重”和“有些严重”），而共和党人中只有66%这么认为。76%的共和党人赞同特朗普在关门谈判中的表现，而93%的民主党人持相反意见。

总之，修建美墨边境墙进一步“撕裂”了美国两党政治精英和普通民众。它已经成为美国政治极化的又一象征。评论人士杰拉德•塞布（Gerald F. Seib）如此写道：“围绕边境墙的政治斗争不仅仅是关于边境墙。它实际上凸显了一个很深的文化隔阂：一边是那些对美国社会的变化感到高兴的人，另一边则是对这些变化感到惊恐的人……这道墙代表的是如何让美国在21世纪伟大的两种不同愿景。”他提到的变化主要包括人口组成和价值观日趋多元化，前者指的是非欧洲裔人口逐渐增多（美国的肤色变得越来越深），后者指的是以同性恋权利和女性权利为标志的认同政治。此外，美国社会的变化还体现在经济方面，如制造业衰落和收入不平等加剧等。因此，另一位评论人士罗伯特•琼斯（Robert Jones）写道：“对特朗普来说，边境墙已经成为他的核心承诺的有形象征，而他的承诺就是要通过逆转经济、文化和人口方面的变化让美国再次伟大。在他的支持者看来，这些变化导致了他们的边缘化。”琼斯认为，特朗普把自己塑造为一堵墙：“只有我才能阻挡你们不喜欢的变化；只有我站在你们和边境上成群结队的非法移民之间；只有我才能让时间倒流……”

从更广泛的意义上讲，比特朗普主张的边境墙更可怕的是存在于纸上的边境墙，也就是法律上的移民限制。虽然美国从一开始就是一个移民国家，但这并不意味着它毫无保留地欢迎来自任何地方的移民。国会于1882年通过的《排华法案》是美国历史上第一部限制移民的“法律墙”——一位政治学者也把它称为“反华的长城（the Great Wall against China）”。诚然，作为一个主权国家，美国完全有权决定自己的移民政策，然而如果以种族和族群作为接纳移民的主要标准（或者是唯一标准），那么美国将不再是一个以“美国信念”（American Creed）为核心的“例外国家”，而是变成了一个正常的民族国家。从这个意义上来说，特朗普及其支持者正试图让美国走上“去例外化”的道路。

从选举政治的角度看，边境墙无疑让特朗普和共和党成了最大赢家。然而，正如社会学家大卫•马丁（David Cook Martin）所指出的，“美国社会的人口变化、白人群体感知到的政治优势的丧失以及工薪阶层和中产阶级收入的停滞不前，这些都是确凿的现实。没有任何墙能改变这些事实”。因此，在反对者眼中，边境墙不过是以特朗普为代表的共和党人玩弄的障眼法，是他们恐惧内心的“马奇诺防线”。虽然在特朗普的动员下这堵防线貌似坚固无比，但终将在美国社会变化的巨大冲击下轰然倒塌。然而在支持者看来，要捍卫他们眼中真正的美国，就必须修筑一道边境墙——无论这堵墙是实体的、法律的抑或是心理的，否则他们就会成为“本土的陌生人”。

归根结底，特朗普的边境墙所引发的争议从根本上反映了当前美国社会的认同危机。然而，特朗普并非这场认同危机的始作俑者。早在1996年，萨缪尔•亨廷顿就在其经典著述《文明的冲突与世界秩序的重建》中指出，美国的例外性不在于以美国信念为核心的文化多元主义，而是美国的西方性。他写道：“美国国内的多元文化主义对美国和西方构成了威胁……美国国内的多元文化论者想把美国变成像世界一样。一个多元文化的美国是不可能的，因为非西方的美国就不再是美国。”在2005年出版的《我们是谁？》这本书中，他更详细地论证了美国的西方性：17世纪和18世纪早期定居者带到北美的盎格鲁—新教文化。虽然他在该书的前言明确指出，“请让我说清楚，我强调的是盎格鲁—新教文化的重要性，不是盎格鲁—新教人的重要性”，然而这本书被广泛认为是委婉地为白人至上主义者招魂呐喊。

或许，特朗普只不过是用修筑边境墙这个不委婉的方式来回答亨廷顿的问题：“我们是谁？”。在极化的美国，特朗普给出的答案只需要得到他的支持者的认可就行了，按照这个标准，他的答案似乎应该获得满分。

【本文是北京外国语大学青年创新团队项目“新型国际关系构建中的中美关系研究”（项目批准号：2015JT003）的阶段性成果，并受到中央高校基本科研业务费专项资金资助】

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