中国山东网威海12月20日讯日前，威海市发改委发布了《威海市公立医院综合改革试点实施方案》实施情况后评估报告，其内容如下：

《威海市公立医院综合改革试点实施方案》(以下简称《方案》)的制定和实施，对优化市域医疗资源配置，建立健全“运行高效、富有活力、优质服务”的公立医院运行体制机制，更好满足人民群众基本医疗服务需求具有十分重要的意义。按照《山东省行政程序规定》和《威海市政府重大行政决策程序规定》要求，重点围绕《方案》明确的总体目标、主要任务等实施进展情况进行评估，并在深入总结分析的基础上，提出强化《方案》实施的对策建议。

一、《方案》总体实施顺利

自2015年10月9日起，威海市坚持坚持市域一体、同步推进的原则，在第一、第二批县级公立医院改革试点的基础上，将全市26所公立医院全部纳入了改革范围全部取消了药品加成政策。全市统一核算、调整，执行统一的医疗服务价格标准，调整的医疗服务项目全部纳入了医保报销范围。

(一)参改医院情况。威海市坚持坚持市域一体、同步推进的原则，在第一、第二批县级公立医院改革试点的基础上，将全市26所公立医院全部纳入了改革范围。

(二)补偿机制建立情况。将第一、第二批14处县级公立医院改革试点医疗机构重新纳入调价范围，自2015年10月9日起全部取消了药品加成政策。全市统一核算、调整，执行统一的医疗服务价格标准，调整的医疗服务项目全部纳入了医保报销范围。

(三)各项改革任务进展情况。

1.强化规划引领带动。按照山东省医疗卫生资源配置标准，市卫生计生委组织开展了《威海市区域卫生规划》编制工作，目前已形成初稿，现根据省区域卫生规划相关指标要求进行修改。每千人医疗卫生机构床位数6.22张。文登市立医院与文登市第一人民医院整合为文登区人民医院。我市100%的社区卫生服务中心、镇卫生院、社区卫生服务站，98.4%的村卫生室能够提供中医药服务，基层医疗卫生机构中医药服务量达到总服务量的37.43%，较提升工程初期提升了12.9个百分点;2015年，全市中医医院门诊诊疗人次达到83.8万人次，比2010年增加40.3万人次，增幅达92.6%，占全市医院总治疗人次的17.3%;中医医院出院总人数75744人，比2010年增加37152人，增幅达96.3%，占全市医院出院总人数的22.6%。

2.推进分级诊疗制度建设。出台了《推进分级诊疗制度建设实施意见》，明确了以提升基层医疗服务能力为核心，以医联体建设为载体，以家庭医生签约服务为依托，以远程医疗为手段，以常见病、多发病、慢性病为突破口，配套差异化的医保和价格政策，逐步构建分级诊疗就医格局。完善了基层医疗卫生服务体系，近年来先后对52处镇卫生院、29处社区卫生服务机构和1025处村卫生室进行了标准化改造。3处镇卫生院被国家确定为“群众满意镇卫生院”。开展了县域医联体建设试点，目前全市共组建以技术为纽带的医联体19个。自2015年起启动了为期3年的“百名医师援基层”工程，每年从二级以上医院选派100名中级以上职称医师到基层医疗机构进行支援帮扶。围绕分级诊疗制度建设，在山东省新一轮药品集中招标采购结果挂网执行后，根据基层用药实际，适时调整市级遴选补充药品目录，把补充药品作为上下转诊用药衔接切入点。积极开展智慧医疗项目，打造远程会诊系统，为分级诊疗提供科技支撑。

3.积极推进多元化办医。加强政策引领，放宽准入条件，优化审批流程，多渠道引进优质资本。一方面，鼓励社会资本举办高水平、专业化的医疗机构。盛丁莲华妇产医院、爱康国宾健康体检中心、威海美辰口腔医院等社会办医项目已经正式开诊运营;威里金海湾医院、威海爱尔眼科医院等已通过设置审批，正在抓紧改造建设。另一方面，主动加强与高端医疗机构的交流合作。市立医院与韩国延世医科大学共建的整形外科合作医院、威海口腔医院与嘉琪韩国美容合作打造的整形美容专科已正式投入运营，市妇幼保健院与韩国SH医疗流通会社筹建威海妇幼-韩国SH医疗美容会所近期将投入运营。与华大基因合作的市精准医学中心项目、与美国高瓴医疗集团合作的南海新区高瓴国际医疗中心、与上海交通大学新华医院合作的沪威眼科医院等项目也在加快推进。

4.强化政府办医职责。组建了由常务副市长任主任、分管副市长任副主任、由相关部门和利益相关方组成的市级公立医院管理委员会。出台了公立医院绩效考核办法，将考核结果与医院财政投入、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。建立了公立医院运行分析会议制度，由市医管会定期听取市级公立医院运营等情况报告，增强各部门监管合力。

5.建立法人治理结构。启动了公立医院法人治理结构改革试点工作，将10处公立医院纳入试点范围。试点医院已全部组建了理事会，出台了理事会章程，初步形成了法人治理结构运行机制。

6.创新机构编制管理。探索实行公立医院人员控制总量备案，进一步盘活用好现有编制资源。由公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等研究提出本单位人员控制总量，由卫生计生部门向同级机构编制部门备案。公立医院原编制内人员继续实行编制实名制管理;空余编制全部收回。目前，市县两级已全部完成，13家城市公立医院新增备案人员483名，初步缓解了医院用人需求，备案的人员控制总量12564人，收回公立医院空余编制3244名。今后，不再安排公立医院用编进人计划，由公立医院在总量内自主制定、执行新进人员计划，按照有关规定面向社会公开招聘，新进人员名单报机构编制部门备案。自2016年起，对公立医院实行人员控制总量备案管理，公立医院在人员控制总量内自主用人。原编内事业人员身份保留，实行扎口管理;新进人员不纳入编制管理，由公立医院单独建立台账、专项管理，报有关主管部门备案，空余编制全部收回。

7.推进人事薪酬制度改革。开展事业单位绩效考核工作。全面完成2015年度事业单位绩效考核工作，共评选出2015年度事业单位绩效考核A级单位2家，B级单位14家，C级单位1家，以市事考委名义向社会通报考核结果，向2家A级单位兑现经费补助6万元，对C级事业单位给予通报批评，由举办单位督导责令限期整改。通过绩效考核，进一步强化了事业单位的公益性质，提高事业单位围绕主业主责开展公益服务的能力和水平。

在人才队伍建设方面，根据医改总体要求和公立医院人员总量控制情况，积极探索公立医院岗位结构比例和最高等级的调整办法，不断优化岗位结构，形成动态管理机制。给予公立医院相对充分的选人用人自主权，各级医院可在备案的人员控制总量内自主确定进人计划，设立招聘岗位，可根据国家和省确定的岗位类别和等级，自主设置岗位方案，自主聘用人员，中、高级岗位招聘工作方案经人社部门备案后由医院自主组织;对紧缺岗位和高级专业技术岗位可以通过选调的方式引进人才，实现了按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。此外，指导医院健全了考核奖惩和人员退出制度，规范了人员管理。

在薪酬制度改革方面，自2012年起探索城市公立医院绩效工资总量核定办法，目前已全部实行了绩效工资并实行动态管理，公立医院绩效工资总量在财政拨款事业单位绩效工资水平的基础上提高30%-50%，并提取一定比例的结余纳入绩效工资总量。同时，医院可在绩效工资总量内根据内部考核自主分配，为提高广大医护人员工资待遇水平留足了空间。

8.健全完善医疗监管体系。加快建设医保智能监控系统，结合国家省市医保政策和临床经验，制定了审核规则，正在开发测试系统，年内建成启用，将全市定点医疗机构和门诊慢病定点药店及其执业医师纳入实时监控范围，加强对医疗行为的智能审核、事中监管、预警提醒，规范医疗行为，提高医保基金使用效益。加大了医疗现场稽查力度，今年以来共检查定点服务单位200多次，严厉查纠了一批违规行为，确保了基金依法合理支出。出台了基本医疗保险定点医药机构协议管理办法，强化了对定点医药机构的协议管理，规范了医疗行为。

9.全面破除以药补医机制。在取消药品加成上，坚持市域一体、同步推进的原则，在全面实施县级公立医院综合改革的基础上，2015年又将13处城市公立医院纳入了改革范围，自10月9日起26家县级以上医院全部取消了药品加成政策。在调整医疗服务价格上，遵循“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，将第一、第二批县级公立医院改革试点重新纳入调价范围，全市统一核算、调整，执行统一的医疗服务价格标准，确保了全市医疗服务价格无缝衔接。先按试点医院药品进价和15%的差价率确定合法差价总量，再按差价总量的80%确定医疗服务价格调整总量，共调整了门诊诊察费、住院诊察费、护理费、注射费、手术费及收费标准较低的住院床位费等6大类1895项医疗服务项目价格，平均提高幅度55.4%。2016年又适当降低大型设备检查费等210项，提高诊察、护理、经血管介入诊疗等116项医疗服务价格。在省级放开知名专家诊察费等130项医疗服务价格的基础上，我市又放开了整形美容及中医类近150项医疗服务项目价格，由医疗机构自主确定，更好地体现医务人员的技术劳务价值。今年1-7月，城市公立医院平均住院日同比减少1.1天，医务性收入占医疗收入比例同比增长3%，检查化验收入占比稳中有降，药占比由去年同期的34.2%降至28.2%，医院运行效率有所提高，收入结构更加优化;医院整体利润率7%，医务人员收入同比提高20%，调动了医务人员参与改革的积极性。在财政补偿上，针对不同医疗机构收入结构不同的实际，按照“总量控制、标准统一、财政统筹”的原则，由各级财政依据试点医院医疗服务价格调整测算情况统筹予以补贴，确保财政补偿到位。2016年市级公立医院取消药品加成后，全年共需补偿1.029亿元，其中市级财政负担1029万元，已按规定足额拨付到位。

10.优化整合医药配送体系，促进公立医院挖潜降耗。公立医疗机构配备使用的药品全部通过省药品集中采购平台进行采购。在此基础上，在县级以上公立医院逐步推行药品、耗材和检验试剂集中配送改革。对医药配送企业的综合能力进行统筹评判，筛选优秀企业，形成集中配送体系，医院降耗增效明显，药品、耗材和检验试剂采购成本下降7.7%。推动配送企业向综合服务商转变，实施药库共建共管，常用药品48小时送达，紧急用药4小时送达，特殊急救药品随时保障供应，确保满足药品供应时效要求，支撑医疗机构实现药品“零库存”。

11.积极落实政府财政投入责任。我市在省内率先完成了基层医疗卫生机构实施基本药物制度，实行药品的零差率销售，并健全财政补贴机制，彻底改变了基层医疗机构“以药养医”局面。2015年,各级财政拨付资金8582万元，支持基层实施国家基本药物制度，切实减轻群众就医负担。以稳步提高财政补助为抓手，统筹城乡基本公共卫生服务，逐步提高全体市民的基本公共卫生服务财政补助标准，我市的人均公共卫生服务经费由2009年的15元提高到2016年的45元。根据上级要求，2013年底，我市完成了基层医疗卫生机构5289万元债务的化解工作，确保基层医疗卫生机构顺利运行。

12.全面建立统筹城乡的全民医保体系。大力实施“全民参保登记计划”，认真落实新修订的居民基本医疗保险政策，取消了参保户籍限制，将持我市《居住证》的外市户籍居民纳入了保障范围，实现了医保由户籍人口向常住人口覆盖。将缴费财政补贴由390元提高到了420元，充分调动了居民参保缴费的积极性。前三季度，全市职工医保参保92万人，居民医保参保158.6万人，参保率超过99%。

13.深入推进医保支付方式改革。在全市实行统一的“总额预付与病种(医疗服务项目)付费相结合”的医疗费用结算办法，健全了医疗机构工作量与总费用定额挂钩的弹性考核和激励机制，有效控制了基金的不合理支出。深入推行病种定额结算制度，今年以来新增10个定额结算病种，总数达到90个。大力支持中医药事业发展。严格落实取消医保目录中中成药和中药饮片的个人先自付比例、对参保人员在各级中医院住院治疗降低起付标准提高报销比例等优惠政策，深入推进中医优势病种收费方式改革，今年以来将6个中医优势病种纳入定额结算范围，总数达到了13个。积极配合推进分级诊疗。严格执行适当提高基层医疗机构医保支付比例政策，职工和居民医保在一级医院的报销比例分别达到了90%和80%，退休人员高达96%，有效引导了群众到基层看病就医。

14.稳步提高医保待遇水平。扩大了定额结算病种范围，实现了参保职工零负担、参保居民负担大幅减轻，今年以来累计为6.5万名群众报销医药费5.6亿元。深入推行居民大病保险制度，将农村贫困人口起付标准减半，报销比例提高5个分点，最高补偿限额提高到50万元，同时实行大病保险与基本医保一并即时结算机制，今年以来累计补偿3.8万人次、9806万元，有效缓解了群众因病致贫、因病返贫的问题。进一步扩大了基本医保药品目录。将8家医院纳入省异地就医联网结算平台，切实方便了外来人员即时结算费用，减轻了垫资压力。目前，全市职工和居民医保政策范围内住院费用报销比例分别达到87.9%、79.8%，平均报销比例达到76%，超过省里目标计划，与实际报销比例的差距同比缩小了1个百分点。

15.大力实施医保经办服务一体化机制。在全国首创了包括医保在内的社保经办服务一体化机制。全方位统一了各项政策和业务流程，并全部固化在信息系统中。构建了全市一体化的经办服务体系，将服务网络延伸到镇、街和社区，参保人员可在全市范围内自由就医，在全省范围内可通过联网备案实行异地就医，医疗费用均可即时结算。开辟了柜台、网络、自助、移动等多样化的服务渠道，全面推行了“5A”(Anyone、Anytime、Anywhere、Anyway、Anything)服务模式，在全市范围内，任何参保对象可在任何时间、任何地点，任选适合的方式进行参保缴费、就医结算等，享受到同城同质、便捷高效的服务。

16.全面加强卫生信息化建设。目前全市市、县、镇、村四级卫生计生信息业务专网建成，基层卫生信息系统云端集中部署，除乳山市外，其他区市已基本完成镇卫生院、村居卫生服务站(室)的系统部署和基层业务人员应用培训;全市28处二级以上医院全部实现了信息化管理，建成了具有一定规模和水平的医院信息管理系统(HIS)，电子病历系统在全市医院得到普遍应用;威海市立医院、文登中心医院等三甲医院先后建设了手麻、临床路径、体检、移动护理、数字签名、智能药房、供应商追溯、脑卒中管理、数字病案上报等系统，初步搭建了数字化医院的雏形;启动了人口健康信息化(智慧医疗)项目建设，目前人口健康信息平台框架搭建基本完成，构建了健康档案和电子病历等信息资源库，全市人口健康云网络体系初步形成，健康大数据资源不断丰富，初步实现了电子病历数据、居民电子健康档案数据的互联共享。

(四)改革后医院运行情况。截止7月底，市直公立医院业务总收入24.1亿元，同比增长13.62%;药占比达到28.2%，同比下降6个百分点;门诊就诊人次为199万人次，同比增长10.8%，门诊次均费用267.6元，同比增长0.8%;出院人次14.6万人次，同比增长17.1%，住院次均费用1.2万元，同比增长0.8%。根据相关监测数据来看，市直公立医院改革后，医院业务收入并未收到取消药品加成影响，业务收入稳定增长，药占比不断下降，破除“以药补医”机制取得良好成效。门诊就诊人次和出院人次增长较快，人民群众的就医需求随着深化医改得到释放，门诊次均费用和住院次均费用几乎没有增长，逐步实现了缓解看病难看病贵问题，医疗费用不合理增长得到有效控制。

二、《方案》实施面临的困难和问题

(一)医保基金运行压力较大。医保基金积累速度缓慢与支出刚性需求不断提高之间的矛盾越来越突出，医保基金支付压力逐步加大，特别是居民医保。受经济大环境影响，医保扩面空间收缩，基金收入增速放缓;而在支出方面，受人口老龄化加快、待遇水平不断提高等因素影响，基金支出速度明显高于收入增幅，保持基金收支平衡的压力相当艰巨。

(二)基层医疗机构服务能力薄弱。从我市卫生统计数据看，2012-2015年基层医疗卫生机构住院人次从8.4万降到6.4万，降幅明显;乡村医生队伍已多年存在“青黄不接”现象，60岁以上乡村医生已近半;同时，基层医务人员流失现象也很严重，每年都有大量人员因招考或改行等原因离职。分析原因是由于实行收支两条线，基层医务人员收入偏低且缺乏绩效性奖励、发展前景不明，导致好医生招不来，留不住，治疗水平上不去，病人不愿来;而病人少又导致医生水平和医疗机构发展停滞不前。

三、强化《方案》实施的主要措施

(一)加快推进医院管理制度改革。赋予和落实试点医院独立法人地位和自主经营管理权，由医院自我负责、自主决策，同时履行好对医院的考核和监管责任。一是充分发挥医院管理委员会的管理职能。建立医管会议事决策运行机制，开展公立医院绩效考核，增强各职能部门对公立医院的监管合力，建立管办分开、统一高效、权责一致的政府办医体制。二是进一步建立完善公立医院法人治理结构。建立法人治理结构涉及事业单位管办分离、去行政化及人、财、物等顶层制度改革。

(二)加快推进编制和人事管理制度改革。一是赋予公立医院用人自主权。在岗位设置方面，由医院根据规定，自主拟定岗位设置方案，对医护人员、管理人员和后勤人员实行分类管理。在用人方面，允许医院根据业务需要，自主招聘已经取得专业技术职称的医护人员，并实行竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理。在养老方面，人员控制总量内的所有医生和其他具有中级职称以上的专业技术人员，都可以参加事业单位养老保险，实行职业年金制度。二是建立符合行业特点的薪酬制度。进一步探索公立医院绩效工资总量核定办法，适当放宽绩效工资总量，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平。各公立医院按照绩效考核制度，自主进行收入分配，逐步提高人员经费支出占医院总支出的比例，重点向临床护理一线、关键岗位、业务骨干等人员倾斜，真正实现多劳多得。创新基层医疗卫生机构发展模式，推动优质人力资源互动流通，加大对基层医疗卫生机构的支持力度，不断激发基层医疗卫生机构发展活力。

(三)加快推进分级诊疗制度改革。以常见病、多发病和慢性病为突破口，以提高基层医疗服务能力为重点，综合运用医疗、医保、医药、价格等手段，逐步建立符合实际的分级诊疗制度，促进基本医疗卫生服务公平可及。强化政策引导。医保上以《县域内住院诊疗病种参考目录》所列病种和基层医疗机构开展病种为重点，2016年新推基本医疗保险定额结算病种50个。完善分级诊疗服务体系。推进基层医疗机构内涵建设与效率提升，加强基层医疗卫生人才队伍建设，研究制定基层医疗机构绩效考核管理政策，探索建立县管镇用、县镇村一体化等基层人才管理模式。全面提升县级公立医院综合能力，整合推进区域医疗资源共享，推进建立区域性病理诊断、影像检查、医学检验机构，积极探索建立消毒供应集中配送服务模式。加强督导考核。建立工作调度、协调推进和定期通报制度，加强检测评估，及时研究解决工作中遇到的困难和问题。建立督导考核机制，通过工作调研、专项督导、效果评估等方式，确保各项措施有效落实。

(四)加快推进基本医疗保障制度改革。深化医保支付政策配套改革。坚持和完善现行总额预付的结算办法，深入推进病种定额结算制度，全年新增50个病种，总数达到130个，在更大范围内解决参保群众因病致贫的问题。深入推进按病种收费方式改革试点工作，在稳步推进中医优势单病种收费试点工作基础上，适时启动西医单病种收费试点工作，及时开展相关的测算工作。继续探索在基层医院推行病种付费、定额结算等支付方式改革，努力从政策上做好基层就医引导工作。加大对中医药的扶持力度，探索制定将中医非药物诊疗的门诊费用纳入医保基金支付、将符合条件的中医优势病种全部纳入定额结算等系列激励政策，提高参保人员使用中医药的积极性等。强化医保控费作用。在全市推行统一的住院医疗费用结算办法，切实发挥好结算办法的杠杆作用，坚决遏制医疗费用的不合理增长。强化医疗保险反欺诈机制。加快建设启用医保智能监控系统，通过智能化手段，督促医院自觉加强管理，规范医疗行为，同时进一步加大现场稽查力度，综合施策，强化对定点医疗机构的监管，严厉打击侵占套取基金的行为。

(五)加快推进补偿机制改革。及时总结试点过程中的经验和不足，不断巩固和扩大改革成果。加强对医疗机构医疗服务价格执行情况的动态监督，及时查处价格违法行为。放开部分医疗服务项目价格，对市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务项目实行市场调节价。在落实省里确定的130项医疗服务项目的基础上，适度、有步骤地扩大医院部分医疗服务价格自主定价权。指导医疗机构遵循公平、合法和诚实信用的原则合理制定价格，严格落实价格公示制度，切实保护患者合法权益。建立医疗服务价格动态调整机制，降低大型医疗设备检查检验价格，降低的费用全部用于提高医疗服务项目价格;同时将药品和耗材招标采购等方面改革降低的费用，主要用于调整医疗服务价格。

(六)大力发展医疗健康产业。抓好招商引资，加强中外医疗合作。通过招商引资、招才引智等合作方式，引进国外先进的医疗技术，特别是加强与韩国的医疗合作，建设高端查体中心、整形美容专科医院以及中外合作医院等，重点在医药食品、医疗器械、休闲旅游、体育健身等领域规划建设一批产业发展基地，培育一批骨干企业。积极推进医养融合发展。研究出台推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见，大力推广医养融合发展模式，支持有条件的养老机构设置医疗机构，鼓励有条件的医疗机构转为养老型康复医院、护理院、临终关怀医院等医养结合机构。积极鼓励社会资本办医。进一步放宽准入，积极推动社会办医项目落地，加快发展一批有规模、有能力、有质量的民办专科医院，争取到2020年建成1-2处三级民办医院。探索公立医院多种运营模式，在保障国有资产和医疗质量安全的前提下，允许公立医院与社会资本开展多种形式合作。

(七)统筹推进其他各项改革。健康城市建设方面，加快推进建设健康城市“六大任务”和“十五项行动”，推动健康理念融入各项政策，促进城市建设、产业培育与人的健康协调发展。中医药工作方面，以国家中医药综合改革试验区建设为契机，健全有利于中医药事业发展的政策框架，完善城乡中医药服务体系，积极开展中医药服务贸易，努力打造全区域、多层次的中医药健康服务业。智慧医疗建设方面。今年将重点搭建市域人口健康信息平台，采集、整合各级医疗机构信息，建设全市统一的人口信息资源库，推广应用基层卫生计生综合管理系统，基本实现医疗机构电子病历、居民电子健康档案数据互联互通，为居民提供预约诊疗、检查检验结果查看、健康咨询等在线服务。