摘 要：村级组织是中国农村基层组织, 村级组织建设好坏决定了基层治理的有效性。村级组织是自治性组织, 村干部并非国家正式编制的公务员, 而是不脱产干部, 没有工资, 报酬主要是误工补贴。改革开放以来, 中国农村出现了巨大的区域发展差异, 全国统一劳动力市场形成, 这两个方面对村级组织建设产生了重大影响, 尤其对村干部的稳定性产生了巨大影响。当前中国农村村干部稳定性与职业化差异很大, 收入、职业自由度、体面程度都是重要影响因素。
一、村干部的稳定性问题
当前中西部农村村干部的流动性很大, 其中原因是, 仅仅依靠当村干部的误工补贴再加上农业收入, 已难以维持其在村庄中等偏上的收入水平, 长期担任村干部的农民家庭就会陷入贫困, 村干部不得不辞职外出务工, 在中西部农村普遍出现了村干部不稳定的现象。为了建设一支高水平稳定的村干部队伍, 湖北省2015年规定村主职干部享受乡镇副职干部待遇, 每年工资收入可达近四万元。因为财力原因, 湖北省除村主职干部 (村支书一般兼村主任) 以外的其他村干部仍然发误工补贴, 每年误工补贴在一万元左右, 普通村干部与村支书每年四万元工资的收入差距极大。由此产生了一个预料之外的后果是普通村干部更加缺少工作积极性了。以前是村支书安排各种工作由普通村干部来做, 现在变成村庄所有工作都是村支书做, 其他村干部在一边冷眼旁观。因为湖北省乡镇副职干部一年工资也就三万多元, 村支书三万多元工资虽然远高于普通村干部, 却并没有高于外出务工收入, 甚至还要低于外出务工收入。结果就是, 村支书提高了报酬, 其他村干部就更加消极, 又会有更多村干部辞职外出打工这样一个状态。
在未将村主职干部收入提高到乡镇副职而仍然领取误工补贴的一般中西部农业地区, 村干部主要收入来自于务农收入+当村干部的误工补贴。务农收入也就是自家承包地收入, 村干部误工补贴每年只有一万元左右。一般农户家庭, 中青年子女外出务工, 年龄比较大的父母留村务农, 外出务工收入要远高于当村干部的误工补贴。因此, 缺少在农村获利机会的村庄精英是当不起村干部的。只有那些通过流入土地形成适度规模经营、办有小作坊、开有农资商店、当经纪人或经营农机等可以在农村获得收入的“中农”才具备当村干部的条件, 或者只有村干部通过流入土地形成适度规模经营、办小作坊、当经纪人等获得新增收入机会, 村干部才当得起, 才当得下去。最近十年以来, 中西部农村村干部普遍“中农”化了, 只有在农村具备家庭承包地以外收入机会的“中农”才当得起村干部[1], 才当村干部。现在的问题是, 中西部农村的“中农”是相当不稳定的, 他们通过流入土地形成适度规模经营却可能因为其他农户要走土地而失去适度规模, 从而难以获得适当收入。“中农”破产了, 他们就当不起村干部而不得不进城务工经商去了, 村干部人选也因此要改变。“中农”的不稳定决定了中西部地区村干部队伍的不稳定。
浙江是沿海发达地区的一个另类, 因为大部分浙江村庄都生长出了本土的企业, 这些企业从小作坊开始, 经过几十年打拼, 经受住了市场的考验, 成长为规模企业, 村庄中因此有了一些年收入在百万甚至数千万元的富人企业家。这些将企业办在村庄的企业家希望通过当村干部来获得与市场和政府更好的对接手段。在世纪之交, 浙江农村出现了富人村干部对之前老式村干部的替代。村庄富人企业家并不是只有一个人, 而几乎所有富人企业家都有当村干部的意愿, 村庄出现了对村干部职位的激烈争夺[2] (P81-82) 。
富人当村干部并不关心报酬, 也并不一定要从村庄获取特殊好处, 他们最为关心的是借村干部身份来增加企业与市场和政府的对接能力。企业家村干部最反对的就是要坐班, 因为坐班会影响他们经营企业。富人企业家之间的激烈竞争以及村干部任务的加重, 使浙江村干部队伍相当不稳定, 村干部人选经常变化。
从笔者调查过的农村来看, 沿海发达地区的上海农村、苏南农村和珠三角农村, 村干部队伍保持了相当的稳定性, 其关键是村干部都有比较高的工资收入, 村干部职业化了。之所以上海、苏南、珠三角农村可以为村干部发放比较高的工资, 前提当然是这些地区地方政府有很强的财政实力, 同时与这些地区农村存在的获取收入体系有很大关系。
以苏南为例, 苏南村干部工资收入一般可以达到十万至十五万元, 远高于当地农民进城务工收入 (进厂务工收入一般每年四万至五万元) , 低于乡镇公务员每年二十万元的收入。在不能进入公务员队伍的情况下, 当村干部是一个相当体面的职业, 因此, 苏南村干部普遍珍惜当村干部的机会, 在村干部任上大都勤勤恳恳, 努力工作。苏南地方政府也愿意有一支长期稳定、经验丰富、工作勤勉的村干部队伍。苏南农村, 村委会选举一般都走过场, 所谓选举大都是将地方政府安排进来的后备干部选举为正式村干部。后备干部一般也是由地方组织部门选拔录用安排到村庄来的。村干部也是一级一级向上做, 做到村支部, 接近退休年龄, 上级也会安排相应闲职, 直到60岁退休。因此, 苏南村干部流动性极小, 很多村干部都是当一辈子直至退休。乡镇甚至会在村与村之间、村与镇之间相对自由地调配干部。村干部是高度职业化的, 按时上下班, 专职, 业余时间不再可能去获取经营收入, 其收入也是按月领取的工资收入。当然, 工资收入中有相当一部分是按完成上级任务情况来发放的奖酬。苏南职业化的村干部往往成为地方政府在村庄的代理人。
上海农村村干部情况与苏南基本相同。珠三角农村村干部虽然也是高薪且职业化的, 却因为珠三角特殊的土地制度实践, 使村干部大多变成了村庄利益的维护者。
二、影响村干部稳定性的主要因素
影响中西部农业型地区村干部稳定性的主要原因是全国统一劳动力市场的形成。在世纪之交, 中西部农民大量外出务工, 务工收入持续提高, 到现在, 无论是进工厂还是进工地, 一个强壮劳动力一年可以有三万至五万元收入甚至更高。中青年夫妇进城务工, 勤劳节俭, 加班加点, 一年可以有七八万元收入。这个收入相对于农村的农业收入就是巨款。一个普通农户家庭因此可以通过进城务工彻底改变自己在村庄收入结构中的位置。相对地, 村干部因为不可能进城务工, 他们的收入也就限于家庭农业收入+当村干部的误工补贴, 村干部误工补贴每年只有几千元或上万元, 远低于外出务工收入。村干部因此变成了村庄中的贫困户, 也因此普遍出现了当不起村干部而不得不辞职外出务工的情况。地方政府为了保持一个稳定的村干部队伍, 就不得不提高村干部报酬, 如前述湖北省将主职村干部报酬提高到乡镇副职水平的尝试。
即使将村干部收入提高到乡镇副职干部的收入水平, 中西部地区乡镇副职实际年收入也就三四万元, 并不比外出务工收入高出太多。相对于乡镇公务员有退休收入, 村干部并没有纳入公务员一样的“五险一金”及退休保障, 乡镇副职的收入待遇虽然对村干部有吸引力, 却并非是压倒性的。何况湖北省仅村主职村干部 (实际上只有村支书) 可以享受与乡镇副职同等收入待遇, 其他村干部还是只拿误工补贴。因此, 以村干部为业, 保持长期的当村干部的稳定性, 就缺少了收入条件。
因为形成了全国性的劳动力市场, 中西部地区劳动力进城或到沿海地区务工, 可以获取全国平均水平的劳动力工资。沿海地区的农民虽然可能比中西部农民有更多收入机会, 如办有企业, 或者房屋出租获取租金, 但沿海地区农民中的相当部分甚至绝大部分的主要收入仍然要来自务工收入。也就是说, 沿海发达地区绝大多数农民要与中西部劳动力在全国统一的劳动力市场上竞争, 因此也只可能获得全国平均水平的劳动力工资。而在沿海发达地区村庄的熟人社会中, 村民受到地方较高消费水平的压力, 仅仅依靠务工收入是很难在村庄中保持住体面生活水平的。或者说, 中西部农民进城务工收入可以让他们在自己村庄保持较高收入水平从而变得体面, 沿海发达农村农民仅仅依靠一般的务工收入是远远不够的。
在东部沿海发达地区的农村, 大概有三种不同类型的村庄。
第一种东部沿海发达地区村庄是珠三角农村, 尤其是珠三角核心区农村, 农民一般都有房屋出租的租金, 有村社集体收入分红, 这些租金和分红收入使珠三角农民有了基本收入的保障, 他们因此普遍不愿意进工厂与外地农民工同台务工。尤其是年轻人都倾向有一个相对体面的白领工作, 甚至做个治安巡逻队队员, 每年只有二三万元收入, 这个收入远低于进厂务工收入, 他们也很愿意。笔者在东莞农村调查, 一个村办公楼有二三百人上班, 其中绝大多数无所事事, 每月也只拿2000元的最低工资, 就是为了安置本地年轻人。当地年轻人不愿意进工厂务工, 又没有其他就业机会, 总是闲在家中容易产生问题, 因此就被安置到村办公楼里了。
第二种东部沿海发达地区村庄是民营企业比较发达的浙江村庄。浙江农村普遍有办在村庄的规模企业, 这些规模企业大都是由家庭作坊开始经受市场考验发展起来的。浙江农村村庄富人企业家对一般村民构成了巨大压力。浙江农村缺少租金分红和房租收入, 普通村民主要收入只可能来自务工收入。因为浙江农村村干部只拿误工补贴, 在村干部收入普遍只有几千元的情况下, 普通村民是当不起村干部的, 只有村庄富人才当得起村干部, 因为村庄富人不缺钱且他们希望通过当村干部来增加自己企业与市场和政府的对接机会。或者说, 正是因为富人争当村干部, 浙江农村就没有必要提高村干部待遇, 村干部职业化也因此缺少条件, 村干部的稳定性也因此不高。
第三种东部沿海发达地区是苏南、上海地区的农村, 这些地区民营企业不发达, 却往往有大量集体土地出租给外来资本办厂, 村社集体因此有较多集体收入。与珠三角村社集体收入大部分分红给村民不同, 苏南村社集体收入很少分红, 而主要留作村庄公益事业建设。由于缺少民营企业, 村庄中就很少有富人企业家, 分红收入少, 一般农户的主要收入也就只能来自全国统一劳动力市场上的平均收入。
三、沿海发达地区村干部职业化的差异
一般来讲, 东部沿海发达地区农民消费水平比较高, 仅仅依靠从全国统一劳动力市场上获取的务工收入, 东部沿海发达地区农村普通农户就很难获得体面生活的收入条件。相反, 中西部农村的农户有了城市务工收入, 就可以保持在村庄相对较好的生活水平与收入位置。因此, 东部地区普通农户具有较中西部农户更大的获取较高收入的压力。
在2000年前后, 珠三角核心区农户从村社集体的分红收入+房屋出租收入就已达到相当高的水平, 而当时务工收入还比较低, 仅靠分红和务工房屋出租收入, 珠三角农户就已有远高于外来农民工的收入。2000年以后尤其是2008年金融危机以来, 珠三角大量产业转移, 当地农户租金收入不增反降, 同时, 农民工工资收入持续大幅度增长, 仅靠租金收入和分红收入, 珠三角一般农户家庭收入甚至比不上外来务工农民的工资收入。珠三角的中年人也开始进厂务工, 年轻人则试图寻找相对安逸体面的白领工作, 却因为机会太少而大量集中到诸如村治安联防队等只拿最低工资的岗位上了。
珠三角农村, 村干部工资收入远高于联防队员, 也高于进厂务工收入, 一般可以达到十万元左右, 因此, 对珠三角农民来讲, 当村干部是一个相当有吸引力的选择。当然, 能不能当得上村干部要看个人能力与各种机缘, 一旦当上村干部, 他们就一定希望长期当下去, 当好这个收入比较高又相对体面的村干部, 当一个职业化的村干部。珠三角核心区的一些地区就是这种情况, 如东莞通过对村两委换届的控制保持了村干部的相对稳定性。从而, 珠三角核心区村干部逐步职业化且相对稳定下来。
浙江村干部收入比较低, 村干部职位让富人企业家增加了与市场和政府的对接机会, 对于普通农民却机会有限, 反过来可能是普通农民当村干部报酬太少而又影响了进厂务工, 所以普通农民当不起村干部。富人企业家当村干部, 他们显然是不脱产的, 是非职业的。因此, 浙江村干部职业化程度很低, 稳定性也不高。村干部频频换人是浙江村干部的一个重要特点。
苏南、上海农村村干部收入高的可以达到二十万元, 一般收入在十万元左右。这个收入远高于一般农户务工收入, 而低于公务员收入。在苏南农村, 一般农户为了在激烈的村庄社会竞争中保持相对优势位置而充分利用各种市场机会, 其中包括60多岁老年人同时打三份工的情况也十分普遍, 相对来讲, 珠三角农村60岁以上老年人大多过着相当悠闲的退休生活。苏南农村, 中老年的爷爷奶奶、中青年的父母都会充分利用市场机会获取收入, 以为年轻子女提供最好的成长机会, 主要是接受教育的机会。对于苏南农户来讲, 相对良好的教育, 考上大学, 将来有一个白领工作机会是极好的选择。不过, 苏南白领也不是那么容易当得上的。一般乡镇一级政府只有十多个公务员, 其中大部分为乡镇党政班子成员。这些公务员不仅有较好的保障, 而且每年工资收入轻松可以达到二十万元。除公务员以外, 乡镇政府一般还有数以百计的各种聘用人员, 保障相对较差, 年工资收入也只有十万元左右, 这样的待遇虽然不如公务员, 却远高于务工收入, 且都是办公室白领, 因此对当地年轻人有着巨大的吸引力。
苏南、上海村干部收入在十万元左右, 虽然低于公务员收入, 却远高于当地农民务工收入, 村干部职位就对当地农民有着巨大吸引力, 能当上村干部, 当好村干部, 显然是一件荣耀体面的事情。苏南普遍通过后备干部队伍来形成稳定村干部队伍的做法, 以及在村干部与乡镇事业单位干部之间进行调配交换的做法, 使苏南村干部不仅职业化, 保持了稳定, 而且行政化了。
在东部沿海发达地区农村, 因为已经形成全国统一劳动力市场, 一般农户进厂务工收入只可能是全国平均劳动力收入水平, 这个收入水平远低于东部沿海发达地区公务员的收入水平, 进厂务工收入一般在三万至五万元, 沿海发达地区乡镇公务员年收入一般在十万至二十万元。在较低的务工收入与较高的公务员收入之间有着相当大的中间地带, 这个中间地带为地方政府提供了各种半正式制度安排的机会, 表现在村干部安排上, 苏南、上海和珠三角核心区地方政府将村干部报酬工资化, 这个工资水平在十万元左右, 远高于务工收入, 从而对当地农村精英具有强烈吸引力, 由此在村庄中出现了一个相当稳定的职业化的村干部群体。因为富人企业家竞争村干部职位, 所以浙江地方政府就没有积极性通过将村干部报酬工资化来吸引村庄精英当村干部, 浙江村干部报酬很低, 以及浙江村庄选举中普遍存在的激烈竞争, 导致浙江村干部的高度不稳定与低度职业化。
苏南农村, 公务员与务工收入之间的巨大落差不仅为村干部职业化提供了可能, 而且为各种半正式制度的制度化提供了可能。笔者在苏州农村调研发现, 不仅村干部的职业化程度很高稳定性很高, 而且辅警和协管员也是高度职业化与高度稳定的, 其中原因是辅警和协管员年收入可以达到五六万元甚至更高, 而务工收入只有三万至五万元, 辅警和协管员不仅收入高于进厂务工收入, 而且远比进厂务工要自由体面得多。因此, 苏州辅警和协管员队伍相当稳定, 职业化程度也很高。职业化使辅警和协管员可以受到较为良好的专业训练, 具备较高的专业素质与职业操守, 并因此有较高的开展工作的能力与主动性。相对来讲, 在中西部地区, 因为在公务员与务工收入之间缺少位差, 半正式制度的辅警与协管员的报酬一般都比较低, 甚至低于进厂务工收入, 因此, 中西部地区辅警和协管员队伍相当不稳定, 而大多是一个过渡性岗位。因为半正式制度人员的不稳定, 也就不可能职业化, 无法进行系统的专业训练, 其工作能力与操守也就普遍较为低下。
另外一个半正式制度设置是大学生村官。中西部地区, 公务员年收入也就三万至五万元, 村干部报酬一万元左右, 大学生村官收入二三万元。大学生村官收入远高于长期从事农村工作的村支书收入, 也就到了地方政府可以安排的报酬极限。但大学生村官的收入期待显然远高于二三万元, 因为进厂务工收入也可以达到三万至五万元, 因此, 当缺少向公务员过渡机会时, 中西部大学生村官会很快流失。而在沿海发达地区农村, 地方政府可以为大学生村官提供具有竞争力的薪酬, 如七八万元的年收入, 远高于务工收入, 且相对体面。因此, 在沿海发达地区, 大学生村官竞争激烈, 且大学生村官队伍保持了相当的稳定性。笔者在苏南调研中发现竟然有南京大学等名牌大学本科毕业生报考大学生村官且长期当村官的若干例子, 这说明了大学生村官职位的吸引力。
相对来讲, 珠三角核心区, 村社集体也吸收了大量当地年轻人的就业, 如当村治安队员, 但这些就业只是为了安置那些不愿进入工厂与外地农民工竞争的本地年轻人, 这些半正式就业, 收入不高, 也不一定稳定, 因为只要有了其他就业机会, 他们就会转移而去。只不过这些其他的就业机会一般不包括进厂务工。尽管当治安队员收入很低, 甚至远低于随处可进的工厂务工收入, 但治安队相对自由轻松。因此, 在珠三角核心区, 一般人想当治安队员还需要找找关系才能进去。
四、总结与讨论
依据上述讨论, 我们得到关于村干部稳定性与职业化的列表 (见表1) 。
表1 村干部稳定性与职业化比较
我们可以对以上列表做进一步的说明。
一是不同地区, 村干部职业化程度与稳定性程度的差异是很大的。
二是影响甚至决定村干部职业化与稳定性的关键变量是村民的职业机会选择性或职业机会空间, 其中最重要的是获利空间。
三是对于农户来讲, 最基本最普遍的获利机会是进入全国劳动力市场获取务工收入。从当前全国进工厂或工地务工的平均收入来看, 一般年收入可以达到三万至五万元甚至更高, 这个收入水平往往意味着时间被工厂安排, 加班, 相对节俭, 工作不自由且单调。
四是在村庄存在竞争的情况下, 过低的报酬使农户无法完成正常社会交往。在缺少家庭承包地以外收入的情况下, 中西部地区农户当村干部就意味着他们不能进城务工, 村干部每年一万元左右的误工补贴不能保证其家庭收入应对村庄社会性交往 (比如人情) 的需求, 因此就必须外出务工。只有在村庄找到获利机会的农户才能当得起拿误工补贴的村干部。中西部农村干部的“中农”化因此具有合理性和必然性。
五是东部沿海发达地区强大的地方财政能力以及乡镇公务员与一般务工收入之间的巨大落差, 使得地方政府可以设置大量半正式的岗位来吸引当地精英农民, 如村干部、辅警、协管员和大学生村官, 这些半正式职位收入高于务工收入, 相对体面。苏南、上海、珠三角的村干部对地方精英具有很大吸引力, 村干部队伍因此稳定程度高职业化程度高。且苏南、上海村干部的行政化程度也很高了。
六是相对来讲, 珠三角村干部受到其特定地租型集体经济的影响, 虽然稳定性职业化程度高, 行政化程度却相对较低。
七是浙江因为富人竞争村干部, 以及浙江地方政府普遍保持了村干部的低报酬, 使浙江农村成为发达地区农村的另类。浙江农村村干部富人化, 职业化程度低且稳定性差。
八是除了收入以外, 职业自由度、体面程度也是影响村干部稳定性与职业化状况的重要因素。
当前中国经济发展水平差异巨大, 不同地区经济结构及村社集体形态也各不相同, 造成不同地区农户具有相当不同的机会结构。在全国统一劳动市场已经形成的背景下, 谁当村干部、村干部职业化程度与稳定性状况在不同地区有不同的表现。从地方政府的可选择性来看, 地方政府倾向保持村干部的稳定性。在公务员与全国劳动力市场的务工收入存在位差时, 地方政府有较大的为半正式制度提供良性运转的资源条件, 而在位差较小甚至没有位差时, 地方政府就会面临艰难抉择。
作者：贺雪峰
来源：中共天津市委党校学报2018年03期